Service public

L’information et la participation des usagers

La période qui a suivi la seconde guerre mondiale a mis en évidence la nécessité absolue, dans un état de droit, de veiller au respect des libertés et droits fondamentaux de la personne humaine. Le début des années 1970 a quant à lui, et dans ce prolongement, assisté à l’éveil de la conscience écologique internationale. L’évolution de la société et de ses paradigmes a fait se croiser, puis s’entremêler, ces deux tangentes, pour les mettre au service l’une de l’autre et voir ainsi certains droits reconnus à l’individu, tel que le droit à l’information, ou celui, plus récent, à la participation du citoyen dans les affaires locales, appelés à servir la cause de l’environnement. L’eau, son droit, son régime de distribution et d’utilisation, témoignent de cette évolution (bien qu’elle demeure plutôt sur le plan formel, avec certaines conquêtes législatives).

Depuis la fin du 20ème siècle, émerge une tendance à reconnaître à l’individu un accès plus grand à l’information et une participation plus importante pour tout ce qui concerne la prise de décisions touchant à des intérêts collectifs, tels que l’exécution d’un service public et la protection de l’environnement. En France, en quoi consiste la transposition de ces principes à la situation des usagers du service public de distribution d’eau potable, service si intimement lié à la santé humaine et à l’environnement ? Si le droit français impose de nouvelles obligations d’information à l’égard des usagers d’un tel service, quelles sont ses obligations et qui s’oblige à les transmettre ? En quoi consiste la participation des usagers dans un tel service ? Quelle peut en être sa portée ?

La définition de l'usager

Avant d’aborder le cœur de notre étude, un préalable s’impose : définir le concept "d’usager", destinataire de ce service, qui sera le bénéficiaire d’informations et le protagoniste des nouvelles formes de participation concernant directement ou indirectement ce service. En France, il n’existe pas de définition légale d’usager. C’est la doctrine et la jurisprudence qui ont précisé cette notion.
Nous verrons combien complexe est ce concept, au-delà de son acception la plus courante, car ce terme recouvre plusieurs réalités, au contraire de son emploi souvent univoque. Stricto sensu, l’usager est le bénéficiaire des prestations d’un service public déterminé, ou le client, terme de plus en plus appliqué pour les services publics industriels et commerciaux. Pour ce dernier type de services, tels que celui de la distribution d’eau, la condition d’usager est indépendante de l’abonnement : l’usager est celui qui fait usage de l’eau, abonné ou non. ["La jurisprudence a admis que le candidat usager pouvait être assimilé à un usager effectif : exemple d’une personne désireuse d’expédier un colis dans une gare mais qui ne l’avait pas encore fait, à qui il arrive un accident : cette personne fût assimilée à un usager du service. (T.C. 17 octobre 1966, Veuve Canasse)", MORAND-DEVILLER (J.), Cours de Droit Administratif, Montchrestien - "La qualité d’usager d’un service public industriel et commercial de distribution d’eau n’est pas subordonnée à l’existence d’un contrat mais doit être reconnue à celui qui bénéficie des prestations en cause (Cass. 1re civ., 6 mars 2001, n° 98-22.629, n° 417, Cne de Sermaise c/Mme Baudu, D. 2001, n° 13, p. 1074, Journ’eau n° 329, 2 juill. 2001, p. 4, Bull. civ. I, n° 62, p. 40)." In Guide LAMY Environnement, L’EAU : eaux douces et eaux marines, gestion et police de l’eau, redevance et fiscalité, assurance et responsabilités, J. SIRONNEAU, J-M. MASSIN, P. BOIYARD. op. cit. ResSources]

Mais les usagers ne sont pas seulement des individus : une personne morale peut être aussi usager. Ainsi, une autre distinction fondamentale entre les usagers, qui conditionne surtout leur mode de participation au service, mais qui sera importante aussi pour l’application du droit de la consommation, concerne la finalité de la consommation en eau. On distingue essentiellement trois usages possibles : l’usage domestique, l’usage industriel, et l’usage agricole. L’usage domestique concerne des usagers particuliers qui usent de l’eau pour satisfaire leurs besoins personnels. Les deux autres sont des usagers professionnels : l’eau utilisée dans une étape de production par les industriels, et l’eau utilisée pour l’arrosage de cultures par les agriculteurs. C’est dans la catégorie des usagers particuliers qu’il peut y avoir des usagers indirects qui bénéficient du service sans être effectivement abonnés. Les usagers professionnels doivent nécessairement être abonnés pour être desservis en eau.

On ne peut cependant pas parler d’information et de participation des usagers sans prendre en considération l’action associative. L’usager veut un service de qualité, avec des prestations équilibrées. Pour revendiquer le droit au bon fonctionnement du service, l’action des associations d’usagers ou de consommateurs peut être plus efficace qu’une action individuelle de l’usager. Ainsi, les usagers de la distribution d’eau potable peuvent voir leurs intérêts défendus par des associations, qui sont souvent des associations de défense des consommateurs. D’autres associations, comme celles de protection de l’environnement peuvent aussi agir en intérêt des usagers. Ces derniers exigent un service de qualité, et un service de qualité est un service qui respecte nécessairement l’environnement. La veille environnementale est un devoir de “l’usager-citoyen”.

L’usager est une facette de tout citoyen, puisque tous dépendent de l’eau pour vivre. On ne peut cependant pas affirmer que les deux notions recouvrent les mêmes réalités, puisqu’il y a des usagers qui ne sont pas citoyens (les personnes morales). En principe, il n’y a pas de citoyen qui ne soit pas usager de la distribution d’eau potable.